摘要
选择性执法源于一系列制度约束条件的客观保存 ，具有一定性 。政策型选择性执法的制度约束条件是 ，行政执法机关的组织结构特征决议了其无可阻止地嵌入到地方政府实现中心事情的框架中 ，特定政策目的替换了维照顾护士想执法秩序的执法目的 。本钱型选择性执法源于直接执法本钱与间接执法本钱的约束 ，前者决议了完全执法是不可能且没有须要的 ，后者使选择性执法成为行政执法机关缓解成文规则则与社会详细情境之间矛盾的途径 ；赜π脱≡裥灾捶ㄔ从谝浴叭嗣竦奔易髦鳌崩砟钗行牡拇碇泼裰骶鲆榱苏府的正当性来自于对民意的有用回应 ，这种正当性基础要求行政执法机关必需通过选择性执法起劲回应基本民意与焦点民意 。由此 ，有用规制政策型与回应型选择性执法的途径是将“是否在裁量权规模内实验选择性执法”纳入到政府审核评价系统中 。有用规制本钱型选择性执法的途径是在财务上包管行政执法机关富足的经费、建设有用的行政法执法反响机制等 。
要害词 选择性执法 政策型选择性执法 本钱型选择性执法 回应型选择性执法
目录
二、本钱型选择性执法及其制度动因
三、回应型选择性执法及其制度动因
四、选择性执法的一样平常规制途径
选择性执法一样平常是指行政执法机关凭证详细形式的需要 ，有时严酷、有时松开某部执法的执行 ，或有时对某个案件接纳特殊看待、视情形而定的执法方法 。[1]这种特殊的行政执法方法常被以为阻碍了严酷执法理念的实现 ，是需要加以提防和消除的执法征象 。可是在行政执法实践中 ，选择性执法却始终顽强地保存 ，并没有因对严酷执法理念的强调而消逝 ，也尚未探明对其举行有用规制的途径 。从社科法学的视角看来 ，任何一种恒久且稳固保存的社会征象背后总会有响应的制度约束条件给予支持 ，这些制度约束条件是特定社会征象存续的主要理由 ，也即特定社会征象的制度动因 。[2]若是要改变特定的社会征象 ，从基础上而言就需要调解这些制度约束条件 ，来指导社会征象形态的转变 。选择性执法就是在行政执法领域中恒久且稳固保存的执法征象 ，它的存续也有着自身无法挣脱的一系列制度约束条件 ，是行政执法机关在种种约束条件下作出的相对最优化的执法选择 。若是要规制选择性执法 ，那么就应先认清这些制度约束条件 ，明确选择性执法泛起的制度动因 ，然后才有可能发明对其举行规制的有用途径 。
不过 ，由于社会征象的无限重大性 ，选择性执法征象自己也保存着多重面相 ，想要穷尽所有的制度约束条件是不现实的 。因此 ，较量务实的研究要领是运用韦伯意义上的理想类型理论工具 ，[3]提炼出具备配合焦点特征的选择性执法理想类型 ，然后研究差别理想类型下选择性执法存续的制度动因 ，进而才华探寻规制选择性执法的有用途径 ；谡庖谎芯克夹 ，本文从行政执法机关实验选择性执法制度动因的角度将其区分为政策型选择性执法、本钱型选择性执法和回应型选择性执法三种理想类型 ，进而剖析这三种理想类型中凝练的行政执法机关实验选择性执法的差别制度动因 ，并在此基础上归纳总结对选择性执法举行有用规制的一样平常途径 ，以期能为严酷执法理念的实现提供一点智识孝顺 。
一、政策型选择性执法及其制度动因
政策型选择性执法意指各级政府将行政执法作为强有力的政策工具 ，用特准时期的政策目的来替换维护执法秩序的古板执法目的 ，进而实验的选择性执法 。从应然的角度而言 ，行政执法的目的是维照顾护士想的执法秩序 。理想的执法秩序是主权国家通过立法运动确立的行为规则系统 ，通过对社会主体行为的规范实现人与人之间的相助秩序 ，进而形成稳固的社会秩序 ，作为社会生长的基础 。但这一理想的执法秩序事实只是写在纸面上的法 ，要将这种纸面上的法转换成为尤金·埃利希（Eugen Ehrlich）意义上的“活法”,[4]真正成为社会主体行为所遵照的行为规范 ，则一定需要执法主体的执法运动来矫正违法主体对理想执法秩序的破损 。因此在古板的执法理论下 ，行政执法的目的应是对行政执律例范建构的理想执法秩序举行维护 ，通过惩戒行政违法主体来修复被破损的行为规则系统 。
然而 ，这种应然意义上的行政执法目的在现实的行政执法运动中爆发了转变 ，经常被行政执法机关的同级政府意欲实现的特定政策目的所替换 ，进而不得欠亨过选择性执法的手段来协助实现同级政府确定的特定政策目的 ，泛起了所谓“目的替换”的组织运行征象 。菲利普·赛尔兹尼克（Philip Selznick）曾指出“目的替换”是一个组织在运作历程中 ，其原本的组织目的被组织中的非正式结构所更改 ，从而泛起新的目的取代原有组织目的的情形 。[5]周雪光曾论及罗伯特·米歇尔斯（Robert Michels）也同样提出了这一看法 ，指出许多组织的正式目的在组织演化历程中都被替换 。[6]可见目的替换是组织行为中的一种常见的特殊征象 ，行政执法机关作为组织的一种形式 ，也会保存类似的目的替换征象 ，从而导致政策型选择性执法的泛起 。
凭证行政执法机关的同级政府意图实现的特定政策目的差别 ，行政执法行为会泛起选择性强执法和选择性弱执法两种可能性 。选择性强执法意指行政执法机关在行政裁量权限规模内选择更严酷地执法 ，甚至凌驾裁量权限规模的上限举行执法 。典范如在国庆六十周年庆之前 ，公安部宣布“8.20”通知[7]要求下属的消防执法机关对在具有火灾爆炸危险场合吸烟者一律行政拘留5日 。重庆市消防部分据此对一名在批发市场内吸烟的男子拘留5日 ，引发了普遍争议 。[8]在这一实例中 ，公安消防执法机关事实上作废了《消防法》第63条授予的裁量权幅度 ，而是对违法吸烟者统一实验顶格处分 ，相较于之前对类似违法吸烟行为的处分 ，凸现出其选择性强执法的特征 。选择性弱执法意指行政执法机关在行政裁量权限规模内更宽松地执法 ，甚至低于裁量权限规模下限举行执法以致执法不作为（也即执法强度为零） 。典范如在2020年新冠疫情被阻止后 ，确保复工复产成为各地政府最为主要的政策目的 ，济南市公安交警部分推出包管复工复产、效劳经济社会生长的十条行动 ，其中就包括对运送复工复产职员以及相关物资车辆泛起的稍微交通违法不予处分 。[9]在这一实例中 ，公安交警执法机关对涉及复工复产的稍微交通违法行为不予处分 ，相较于之前对同类型交通违法行为的处分 ，凸现了其选择性弱执法的特征 。
无论是选择性强执法抑或选择性弱执法 ，都是基于特准时期政府政策目的对古板执法目的的替换 。选择性强执法的实例中是用严酷包管六十周年国庆庆典清静的政策目的替换维护消防法秩序的古板执法目的 ，选择性弱执法的实例中是用确保顺遂复工复产的政策目的替换维护交通法秩序的古板执法目的 。
行政执法中的这种目的替换源自于我国行政执法机关的组织结构特征：我国的行政执法机关的组织系统很是疏散 ，在2018年中共中央印发《深化党和国家机构刷新计划》、提出深化行政执法体制刷新之前 ，我国的行政执法权力疏散在十多个政府事情部别离中 ，各自为政、各自进行 。并且详细的行政执法机关大多只是各级政府事情部分的下属事业单位 ，许多行政执法职员都不具有正式的行政体例 ，而只是事业体例 。纵然在2018年最先行政执法体制刷新 ，要求各地建设五支综合行政执法步队之后 ，[10]这种机构性子和职员体例的状态也没有爆发太大的转变 。许多地方政府建设响应的综合执法步队后 ，仍然将综合执法步队的组织性子定性为事业单位 ，隶属于特定的政府事情部分 。例如各地组建的交通运输综合行政执法队通常是隶属于外地交通运输局的直属事业单位 ，执法职员也大大都并非正式的公务员体例 。这样的组织结构特征意味着行政执法机关仅仅只是地方政府事情部分的一个内设机构 ，其职权也执偾地方政府事情部分职权的一部分罢了 。详细的行政执法职员不但行政级别不高 ，并且不具有正式的行政体例 ，不属于正式的公务员 。行政执法机关就整体而言在地方政府组织系统内的话语权很小 ，地方政府及其事情部分对行政执法机关具有说一不二的影响力 。
因此 ，与韦伯式的职权明确、分工清晰的法理化权要科层系统差别 ，我国的行政执法机关虽然也在行政组织法上有其正式的法定权责划分与厘定（如各级政府制订的“三定计划”） 。可是在现实的组织运作历程中 ，这些法定的权责结构并不可成为行政执法机关拒绝同级地方政府下达其他使命的屏障 。相反 ，行政执法机关除了肩负自身的法定职权事情外 ，还需要肩负由同级地方政府委派的许多不法定化的隐性使命 。这些隐性使命主要源自于同级地方政府所要实现的“中心事情” 。[11]
中心事情是各级政府恒久或在特准时期需要完成的主要使命 ，它通常来自于上级政府（包括中央政府）自上而下的政策性指引 。在中国式的“一统体制”下 ，[12]地方政府主政官员将会追随上级政府（包括中央政府）政策妄想和注重力转变的偏向 ，确定本辖区规模内的中心事情 。中心事情的完成度往往是上级政府决议下级政府主政官员提升与否的权衡标准 ，关系着各级政府主政官员的仕途生长 。因其中心事情是各级政府的主政官员恒久或在特准时期内关注的焦点 ，各级政府的主政官员会调动自身所掌握的行政资源全力确保实现中心事情 。中心事情确定后 ，各级政府就会将其细化到各个政府部分事情考评指标系统中 ，调动政府事情部分职员的事情起劲性 。这些考评指标一样平常都是以数字化的评分项泛起 ，其评分崎岖将会直接决议政府部分事情职员的事情绩效和仕途 ，因此施展着直接的强制指导功效 ，在科层系统中泛起出了类似于“数目字治理”的特征 。[13]行政执法机关作为地方政府事情部分的下属机构 ，且又掌握着强制性的执法权力 ，无疑会被作为完成中心事情的主要实力 ，无可阻止地嵌入到实现中心事情的组织结构中 ，围绕着中心事情开展行政执法运动 。
地方政府一样平常较量稳固的中心使命就是经济生长事情（含招商引资、经济园区建设、财务收入、扶贫开发等） ，这在日？计乐副晗低持姓加辛酥饕种 。[14]由此 ，行政执法机关除了推行行政组织法授予的法定专业行政职责外（维护成文法设定的理想执法秩序） ，还推行着配合完成同级政府中心事情的现实职责 。一旦行政执法运动与完成政府中心事情的目的相背离 ，那么就会泛起选择性执法以便配合中心事情的实现 。典范的例子是各地治理货车超载超限的执法运动普遍乏力 ，其主要缘故原由之一就在于严酷的超载超限执法在短期内会对外地经济生长爆发负面影响 。另外 ，若是在特准时期上级政府安排了特殊事情使命时 ，这种使命也会被迅速纳入到各级政府的中心使命中 。例如上文提到的新冠疫情被阻止后的选择性执法 ，就源于彼时确保复工复产的顺遂举行成为中央政府关注重点 ，该使命也就被逐级下放安排到地方各级政府 ，成为地方各级政府在特殊时期的中心使命 。地方政府随之调动本级政府下属各个事情部分的实力 ，围绕着复工复产的中心使命开展事情 。在此历程中 ，行政执法机关（公安交警部分）就成为实现复工复产这一中心事情的一股主要实力 ，此时维持理想执法秩序的应然行政执法目的就被复工复产的政策目的所取代 ，行政执法机关就以是否有利于实现复工复产为权衡标准 ，选择性实验强执法或弱执法 。
可见 ，我国的行政执法机关并非完全意义上韦伯式法理化权要科层系统中的一份子 ，仅依据法定职责按部就班地从事行政执法运动 ，却更像是一台仪器的万向轮 ，虽然基本的功效坚持稳固（行政执法） ，可是其转动并非沿着牢靠的偏向（维照顾护士想的执法秩序） ，而是随着整体仪器的需要改变着转动的偏向（协助实现政府的中心使命） 。这种行政组织结构特征决议了 ，在围绕政府中心事情而实验的执法运动中 ，强执法或弱执法就会随着政府政策目的的差别而被行政执法机关所选择 ，组成政策型选择性执法 。
二、本钱型选择性执法及其制度动因
本钱型选择性执法意指行政执法机关基于执法本钱的限制而实验的选择性执法 。此类选择性执法的特征在于通常以选择性执法不作为（也即执法强度为零）的面目泛起 。例如交警并非对所有交通违法行为都举行处分 ，而总是选择对其中部分交通违法主体施以处分 。这种执法不作为一样平常不会获得法定的决议裁量权的授予（如《蹊径交通清静法》中并没有授权交警有权对交通违法不予处分） ，而是由于执法本钱的限制导致在客观上就难以周全执法 ，只能选择性执法 。执法本钱是行政执法机关实验执法行为所支付的对价 ，可以区分为直接执法本钱和间接执法本钱两个部分 。[15]这两种执法本钱作为执法的约束条件都会导致行政执法机关实验选择性执法 ，可是其约束爆发的机理并纷歧样 ，进而导致引发选择性执法的制度动因也纷歧样 。
（一）直接执法本钱的约束
行政执法的直接执法本钱包括维持执法运动的运行必需破费的职员经费、工具配备与时间精神等 ，是行政执法机关完成执法案件时一定支出的本钱 。自贝克尔建设执法经济学以来 ，[16]直接执法本钱已经广为人们所接受 。纵然从一样平常常理上人们也能明确 ，行政执法并非免费的午餐 ，行政执法职员的聘用与薪金支付、执法装备的配备与更新、执法时间精神的分派都需要泯灭响应的执法本钱 。从执法经济学的视角看来 ，执法本钱的边际增添会陪同着执法收益的边际递减 ，而当执法的边际本钱即是边际收益时 ，就抵达了最优执法的状态 。这意味着百分之百的完全执法是不可能的 ，违法行为的保存有其一定性 ，意图祛除所有违法行为会导致执法本钱支出的无限大 ，而凌驾边际本钱与边际收益相等的平衡点后继续支出的执法本钱是不经济的 。
同时 ，投入无限大的执法本钱以实现完全执法也是没有须要的 。由于凭证执法的威慑理论 ，行政执法的应然目的在于维照顾护士想执法秩序的实现 ，实现这一目的的主要途径就是通过执法来处分违法主体 ，形成对未来潜在违法主体的威慑 ，避免违法行为再次泛起破损理想的执法秩序 。从这种意义上而言 ，行政执法的直接本钱支出所获取的直吸收益是对潜在违法者所爆发的威慑力 ，威慑其不实验破损执法秩序的行为 。不过 ，威慑的形成并非只泉源于违法行为被发明并受随处分的概率（完全执法意味着发明并处分率为100%） ，而是泉源于通过执法力度实现的违法行为被发明概率与对违法行为举行的处分力度之间的组合 。也就是说 ，在支出的执法本钱确定的条件下 ，通过调解违法行为被发明的概率和对违法行为的处分力度的巨细 ，保存多种能抵达相同威慑力度的排列组合 。这就意味着 ，纵然没有发明并处分所有违法行为（完全执法） ，仍能够通过处分力度的调解形成相同的威慑力来维照顾护士想执法秩序的保存 ，也即选择性执法同样可以形成维照顾护士想执法秩序所必需的威慑力 。[17]
用上述交警选择性执法的例子能使我们更容易明确这一点：在交通行政执法中 ，交警之以是总是选择性地对部分交通违法主体举行处分 ，是由于若是要杜绝所有交通违法行为 ，那么所支出的执法本钱会趋向于无限大 。例如必需在所有戮于都安排交警或装置摄像头 ，并且设置无限警力确保交通处分决议的强制实现 ，避免罚单成为空文 。这样无限制的执法本钱投入显然是不可能的 ，行政机关不会在交通执法上无限制投入执法资源来杜绝所有的交通违法行为 ，它尚有其他的多元行政使命目的需要执法资源的投入来实现 。也即完全的交通行政执法不可能保存 ，交通行政执法一定是选择性的 。同时 ，虽然交警是选择性地对交通违法行为举行执法 ，但这并不料味着交通行政执法秩序就无法维护 。事实上 ，这种选择性执法通过增添交通主体实验违法行为可能被执法的不确定感 ，已经爆发了对交通主体须要的威慑力 ，足以催促大大都人遵守交通执律例范 ，维持概略上有序的交通秩序 。虽然交通违法行为仍然保存 ，也一定保存 ，但这并不故障交通行政执法秩序概略上的形成与维系 。因而 ，在行政执法直接本钱的约束下 ，本钱型选择性执法一定会保存 。
别的 ，徐昕在对私人执法的研究历程中还提出了一种有意思的看法 。他指出立法者已经预推测在直接执法本钱及其他因素的影响下 ，选择性执法是不可阻止的 。因此为了抵消这种“执法折扣” ，立法者在立法时就有意制订了“太过”的执律例范 ，也即较量其真实意图所要实现的立法目的要横跨一截的执律例范 。这样在现实的执法历程中 ，行政执法机关在执法本钱约束之下实验的选择性执法所形成的执法折扣 ，就会抵消掉执律例范中太过的这一部分 ，反而实现了立法者所意图抵达的真正目的 ，甚至高于立法者的预期 。[18]虽然徐昕是在民事诉讼中视察到此类征象 ，可是类似的征象在下层行政执法中也简直被学者所视察到 。如王波的研究发明 ，在工商机关实验的产品质量与食物清静专项整治行动中 ，管制性的行政规则则制造了“违法过剩”的状态 ，行政执法机关则通过“从重点出发的选择性执法”选择成文规则则中的重点领域举行强力执法 ，从而使“强力执法与违法过剩处于奇异的共生状态” 。[19]
可见 ，成文法在设定理想执法秩序时 ，其理想状态的实现受制于现实执法时直接本钱的制约 ；蛐碓谖尴拗浦С鲋苯又捶ū厩奶跫下能够实现理想的执法秩序状态 ，可是无限制支出直接执法本钱是不现实的 ，从而导致行政执法机关一定只能通过选择性执法往返应直接执法本钱的约束 。不过纵然是通过选择性执法来应对直接执法本钱的制约 ，仍然照旧有可能对潜在违法者形成须要的威慑 ，从而概略上维护成文法所设定的理想执法秩序 。
（二）间接执法本钱的约束
间接执法本钱是“当执法自己由于不可顺应形式的转变而不尽合理、甚至为‘恶法’时 ，执法的严酷实验可能导致社会损失或社会收益的镌汰 。”[20]间接执法本钱并非在所有行政执法案件中都会爆发 ，而只有在执法所依据的执律例范保存缺陷 ，无法顺应行政执法案件的详细情境 ，行政执法机关却严酷硬性执法时才可能会爆发 。
行政执法应然的目的是维持理想的行政执法秩序 ，而理想的行政执法秩序是通过行政执律例范予以创设的 。细究之下会发明 ，在这种经典的法治言说中暗含着一个似乎不证自明的条件 ，那就是行政执律例范所创设的执法秩序是“理想”的 ；谎灾 ，行政执法中的“法”是理想状态的法 ，由于只有理想状态的法才华创设出理想的执法秩序 。事实上“严酷执法”的法治言说中也暗含了这一条件 ，即严酷所执的“法”被假设为理想状态的法 ，以是才需要严酷地执行以实现其所创设的理想执法秩序 。然而现实并非总是云云 ，执法也并非想象中的那样完善 ，法理学中“恶法”的问题常 ；岱浩 。并且 ，若是将“恶法”明确为偏离完善理想状态的中性意义上执法 ，而非极端意义上的邪恶之法 ，则或许恶法自己才是执律例范的常态 。因而当行政执法机关严酷执行此类意义上的恶法时 ，所爆发的间接执法本钱就会成为其不可遭受之重 ，选择性执法也就成为行政执法机关缓解主要状态的必选之策 。详细而言 ，此类型的选择性执法爆发的制度动因包括以下情形：
第一 ，执律例范的安定性与社会情境的变换性之间矛盾引发的选择性执法 。拉德布鲁赫指出“安定性”是法的最基本的三种价值理念之一 。[21]执律例范的安定性意味着其不可朝令夕改 ，而应当坚持在相对较长时间内的稳固 。由于只有这样 ，执律例范才华给人们以稳固的预期 ，指导人们的行为依据执律例范设定的行为模式实验 ，才华使执法有可能成为人们遵照的现实验为规则 。然而 ，执律例范自然应具有的安定性在提供稳固预期的同时也导致了僵化的爆发 ，守旧与固化成为了硬币的另一面 。僵化是相关于社会情境的变换性而言的 ，社会生涯的重大在于其处于不中止的流变之中 ，随着时间维度的延伸社会情境会一直爆发转变 ，事实上这也是社会坚持活力的一定要求 ，不然社会就将障碍以致消亡 。在社会情境的一连变换中 ，执律例范的安定性虽然为人们应对不确定性提供了依仗 ，但这也同时意味着从恒久看 ，执律例范必将与变换的详细情境爆发矛盾 ，一定落伍于社会情境的转变 ，而执律例范的执行就会成为悖逆社会详细情境的强权行为 ，从而引刊行政执法间接本钱的激增 ，以至于行政执法机关只能通过选择性执法来缓解间接执法本钱的压力 。
典范的例子是屡禁一直的公路货运超载超限执法问题 。虽然国家层面再三告诫要严酷公路货运超载超限执法 ，可是此类违法征象非但没有杜绝 ，反而在实践中泛起了“以罚代管”的特殊执法征象 ，即行政执法机关通过选择性收取牢靠金额的？ ，允许货运主体在一定限期内超载超限运输而不予处分 。虽然导致这一行政执法征象的缘故原由有许多 ，可是其中主要的缘故原由之一在于设定超载超限标准的行政管制性执律例范相对滞后于社会情境的转变 。[22]如公路、桥梁手艺的前进可以遭受更重的货车、货车制造能力的前进可以承载更多的货物、社会经济状态的转变使得严酷遵照额定标准货运变得无利可图等 ，而通常以数字形式设定的超载超限标准却总是难以实时跟进 。在这种矛盾之中 ，就会泛起货运领域内的违法过剩征象 ，也即险些所有货运主体都在实验超载超限 ，甚至不这样做就会在强烈的市场竞争中被镌汰 。此时 ，若是行政执法机关严酷依据超载超限的标准执法 ，那么可能会导致货运主体普遍的对抗 ，甚至引发群体性事务 ，间接执法本钱由此显著提高 。于是选择性执法就成为行政执法机关的一定选择 ，通过选择性的执法不作为 ，以缓解滞后的超载超限成文标准与社会详细情境之间的矛盾与冲突 。
第二 ，民间自觉形成的习惯规则则与国家制订的执律例范之间矛盾引发的选择性执法 。民间自觉形成的习惯规则则早在国家制订的成文法泛起之前就已经保存 ，它是在人们相互来往的历程中 ，为了形成相互之间的相助关系 ，维系自身的生涯与生长 ，在恒久的重复博弈中形成的行为规则 。纵然是在国家制订的成文法泛起之后 ，民间的习惯规则则也依然顽强地保存与延续 ，形成了埃里克森所说的“无需执法之秩序” 。[23]由于民间习惯法作为恒久互动中形成的行为规则 ，在其潜移默化与路径依赖心理的影响之下 ，对人们的行为方法具有强劲的约束作用 。若是国家制订的成文法中所设定的行为模式与之相矛盾 ，那么就会泛起人们惯性的行为与成文法纸面上的行为规则爆发强烈冲突 ，同样会泛起违法过剩的征象 。此时若是行政执法机关希望通过执法来矫正人们的行为 ，那么就可能会遇到强韧的对抗 ，严酷执法的间接本钱也会迅速攀升 。可是 ，若是行政执法机关此时完全阻止执法执行 ，那么又会导致执法权威性的流失 ，因此就只能通过选择性执法在节约执法本钱的同时重申执律例范的尊严 。
典范的例子就是一经引发重大争议的榨取燃放烟花炮竹的管制性执律例范 ，在详细的执法历程中就曾遭到社会民众的顽强拒斥 。作为有着千年燃放烟花炮竹古板的国家 ，在特定的时节（如春节）燃放烟花炮竹已经成为人们都会不自觉遵从的行为规范 ，成为民间习惯法中的经典规则 ，具有强盛的行为惯性 。国家立法机关通过成文法的形式榨取燃放 ，就与这一民间习惯规则则爆发尖锐的矛盾 ，以至于行政执法机关在执法实践中遭遇了重大的阻力 ，面临社会民众的普遍抵制 ，险些无法予以执行 。若是硬性要求严酷执法 ，那么就可能会引发重大的抗议以致群体性事务 ，间接执法本钱也会显著攀升 。由此 ，行政执法机关就不得不接纳选择性执法的方法 ，放弃对大都违法燃放行为的严酷执法 ，以至于倒逼成文规则则的制订机关修订规则 ，从“禁放”改为“限放” 。[24]
从实质上而言 ，这两种情形都是由于成文执律例范与详细社会情境之间矛盾导致严酷执法会爆发重大的间接执法本钱 ，从而使行政执法机关不得不接纳选择性执法阻止这些间接本钱的支出 。这些间接执法本钱与上文所述的直接执法本钱配合成为本钱型选择性执法爆发的制度动因 。
三、回应型选择性执法及其制度动因
回应型选择性执法意指在具有重大影响力的社会事务爆发后 ，民意通过媒体通道形成对政府部分的强盛舆论压力 ，行政执法机关为回应汹涌的民意而实验的选择性执法 。此类选择性执法的特点在于通常都体现为选择性强执法 ，行政执法机关会在重大社会事务引发强烈的群体情绪之后 ，迅速以专项整治的方法启动阵容浩荡的执法运动 ，以显着强于一样平常治理的执法强度并配备以媒体的普遍关注 ，对特定违法行为予以严肃惩办 。选择性执法由此成为平复社会突发群体情绪的主要工具 。典范如在爆发重大校车事故造成严重伤亡 ，引发社会民众强烈关注时 ，迅速开展整治校车相关违法行为的执法运动 。又如在爆发重大食物清静事故导致群情激怒时 ，连忙组织轰轰烈烈的专项执法 ，重办相关违法职员 ，以便有用回应民意 。
展现回应型选择性执法爆发的制度动因 ，应先明确在我国特殊的社会政治经济情形中 ，行政执法与民意之间的关系 。王绍光的研究指出 ，若是从政道而非政体的角度视察 ，民主的要害在于政府能够在多洪流平上回应民众的需求 。[25]中国语境下以“人民当家作主”理念为中心的代表制民主与西方国家以竞争性选举程序为中心的代议制民主有所差别 ，前者更强调政府应在内容与实质上反应民众的现实需求 ，更靠近古典民主观 。后者更强调在形式与程序上政府的主政者应通过选举程序爆发 ，至于主政者乐成获选后的现实验为是否切实反应了民众的现实需求 ，并非关注的重点 。[26]这意味着在中国语境下 ，政府的正当性主要泉源于是否能够真正知足民众的需求 ，在此意义上“为人民效劳”并非朴陋的口号 ，而是体现了政府正当性的基础 。虽然在现实的政府运行历程中 ，并非所有成员都会清晰地意识到这一点 ，但这种正当性泉源却会在最基本的层面上施展着一连影响 ，成为韦伯式支配性权力的基础 ，[27]并通过种种详细制度设置指导各级政府机关对民众需求的回应 。诸如荣敬本提出的“压力型体制”、[28]周黎安提出的“政治锦标赛”与“行政发包”、[29]张五常提出的“县际竞争”等都可以明确为对这些详细指导制度设置的学理归纳综合 。[30]而通常所说的民意就是民众需求的体现形式 ，因此政府机关对民众需求的回应也就主要体现为对民意的回应 。行政执法机关作为政府机关的组成部分 ，无论是在应然抑或实然意义上 ，都将体现对民意的回应 。
然而民意是一个不确定看法 ，其所包括的内容在异时异地都会保存差别 ，甚至会相互矛盾 。那么政府应选择对何种民意予以回应？对此我们可以区分“基本民意”与“焦点民意”两种类型的民意：基本民意是指通过国家顶层设计提炼出的较长时期内民众的最基本需求 。刷新开放后四十余年里我国以经济生长为中心 ，致力于知足人们日益增添的物质文化需要 ，直到近年来转向致力于知足人们日益增添的优美生涯需要 ，这些都可以明确为在国家顶层设计上提炼出的民众最基本需求 。对这种基本民意的回应形成了以经济建设为中心的国家意志倾向 ，并在国家的行政分支上形成了政府内部的GDP绩效主义导向 ，由此以GDP为权衡标准、以父母官员政治提升锦标赛为动力源形成的地方政府横向间的强烈竞争 ，成为推动中国经济快速增添的动力引擎 。[31]前述政策型选择性执法中 ，行政执法机关围绕地方政府经济生长的中心事情而实验的选择性执法从实质上而言 ，着实也体现了对这一基本民意的回应 。
焦点民意则是指在重大社会事务爆发后 ，通过媒体舆论迸发的积累性民众需求 。这种民意包括了民众因重大社会事务而积累的突发性需求 ，通常都掺杂了强烈的群体情绪 ，若是不可获得实时指导 ，很有可能会被点燃如火山喷发 ，甚至泛起群体性事务 。群体性事务通常被以为是对社会稳固的严重威胁 ，而在中国这样一个超大治理规模的国家 ，维护国家领土内的社会稳固是最为主要问题之一 ，因而群体性事务也就成为被严防死守的工具 。于是在权要科层系统中演化出群体性事务的一票反对制 ，通过将父母官员仕途与提防群体性事务相关联 ，激励父母官员对可能引发群体性事务的任何苗头的高等重视 ，其中自然包括对焦点民意的重视 。于是 ，在群体性事务一票反对制的重压之下 ，政府机关必需对焦点民意作出迅速地回应 。此时选择性执法——特殊是其中的选择性强执法——就成为回应的主要方法之一 。
选择性强执法之以是能够成为政府回应焦点民意的主要方法 ，主要是由于在重大社会事务中 ，经 ；崤阃矶嘤朊裰谏那捉喙氐牟环ㄐ形睦┥ ，使民众感受到切身痛苦 。如在重至公共卫生事务中 ，会泛起商家乘机高价出售防疫类物资（如口罩、消毒液等）或者民生物资（如蔬菜） ，从而引发民众的强烈不满 。这种不满的情绪通常都是经由媒体（古板的报纸、电视 ，现代的新闻网站、自媒体等）的管道予以集中表达 ，并在受众的反响中一直被循环叠加增强 ，最终形成政府机关可以感知的焦点民意 。虽然商家在特殊时期高价出售物资有着供需关系失衡的配景 ，可是大都民众并不会去认真思索征象背后的经济学原理 ，而是会倾向于在自身利益受损时径行表达自身的不满与维护权益的需求 。此时 ，行政执法机关选择针对不法行为的强力执法就显得尤为主要 ，由于这一方面可以显示其在推行法定的行政职责 ，体现了行政执法机关保存的须要性与正当性 ；另一方面 ，也是更主要的是 ，在当下这样一个注重力经济的时代 ，选择性强执法所具有的话题性更能获取公共的注重力 ，也更能迎合媒体的信息需要 ，便于获得媒体的自动关注与撒播 。如在2020年新冠疫情时代 ，河南有超市出售63元一颗的明确菜 ，很快被行政执法机关依据《价钱违法行为行政处分划定》处以？50万元的严肃处分 。这一事例连忙受到了媒体普遍的关注与报道 ，行政执法机关也受到了民众众口一词的赞美 ，被以为是“想人民之所想、急人民之所急” 。
获得媒体的自动关注与撒播关于政府而言是很是主要的 ，由于焦点民意不但主要是通过媒体予以表达 ，并且也主要是通过媒体获得回应 ，大都民众都是通过媒体获知政府机关是否作出了回应行为 。缺少了媒体的助力 ，纵然政府机关对焦点民意作出了回应行为 ，也难以被民众迅速感知 ，激昂的情绪也难以获得迅速的舒缓 。媒体为了吸引受众 ，关于具有话题性的题材更感兴趣 。程式化的一样平常行政执法运动并不具有引人瞩目的话题性 ，而选择性强执法中体现出来的戏剧化效果恰恰切合媒体的选材要求 ，容易被媒体选中予以自动关注与撒播 ，由此在政府对焦点民意的回应中自然被置于主要的职位 。因此 ，对焦点民意的回应组成了回应型选择性执法的直接动因 ，行政执法机关通过选择性（强）执法彰显了政府保存的正当性基础 。
四、选择性执法的一样平常规制途径
从以上对选择性执法的三种理想类型的制度动因剖析可见 ，政策型选择性执法是基于行政执法机关作为政府系统一个有机组成部分而形成的 ，政府组织结构的特征决议了此类选择性执法会一连保存 。本钱型选择性执法是基于行政执法本钱的客观限制 ，以及行政执法的执法依据与社会详细情境之间一定保存的纷歧致而爆发 ，也具有保存的一定性 ；赜π脱≡裥灾捶ㄊ怯烧府保存的正当性基础所决议 ，主要出于回应焦点民意所形成 ，因而同样具有保存的须要性与一定性 。以是 ，选择性执法征象的保存是难以完全杜绝的 ，事实上纵然是在通常被以为是法治蓬勃的美国 ，选择性执法的保存也被以为是不可阻止 ，并常被以为是执法机关的必备权力 。[32]由此 ，我们对规制选择性执法就能有更务实的熟悉 ，意识到选择性执规则制的主要目的应是指导其走向法治化 ，而非将其完全祛除 。详言之 ，依据上述对选择性执法理想类型的制度动因剖析 ，我们可以通过以下途径对选择性执法举行有用规制：
第一 ，既然选择性执法的保存不可阻止 ，那么务实有用的规制途径首先就是将选择性执法强度的转变幅度严酷限制在法定行政裁量权规模内 。行政裁量权规模是执律例范授予行政执法机关依详细形式转变而无邪选择执法力度的决议空间 ，其保存自己就是为阻止执律例范的统一性可能导致的执法僵化 ，便当行政执法机关在面临无限富厚的社会事实时 ，将个案特殊的因素纳入执法考量的规模 ，以实现实质意义上的法治 。政策型选择性执法中的政策目的和回应型选择性执法中的民意都可以明确为变换的社会事实 ，是行政执法所面临的详细形式转变的组成部分 。行政裁量权的设定本意就是为了应对这些形式转变的需要 ，法定的裁量幅度正是限制行政执法力度强弱变换的约束空间 。
无论是选择性强执法抑或弱执法 ，都应在行政裁量幅度规模内举行调解 ，要受到法定行政裁量权中的决议裁量与选择裁量的约束 。其中决议裁量是指行政执法机关决议是否接纳某个法定步伐的裁量 ，而选择裁量是指在州差别的法定步伐中 ，行政机关凭证案件的详细情形选择哪一种步伐的裁量 。[33]它们的约束意味着行政执法机关在实验政策型、回应型选择性执法时 ，若是选择性强执法 ，则不可凌驾选择裁量的上限 。若是选择性弱执法 ，则不可突破选择裁量的下限 。而若是是选择性不执法（也就意味着执法强度削弱至零） ，则必需要有法定决议裁量权的授予 。将选择性执法的强弱转变严酷限制在法定行政裁量权规模内 ，至少能够从形式法治意义上包管行政执法行为的正当性 ，阻止选择性执法破损执律例范的稳固性与权威性 。
第二 ，虽然将选择性执法的执法强度严酷限制在法定的行政裁量权规模内能够确保其至少切合形式法治的要求 ，可是这种建议事实只是应然层面的主张 。从实然层面而言 ，压力型体制下所爆发的权要组织的科层压力完全有可能迫使行政执法机关逾越法定裁量权规模举行选择性执法 。虽然从纯粹的执法视角 ，可以通过利害关系人（如行政相对人）提起行政复议、行政诉讼等法定救援方法追究行政执法机关越权的执法责任 ，通过法院个案裁判的附带效应来间接影响行政执法机关 ，催促其将以后的选择性执法限制在法定裁量规模内 。可是这种通过执法途径事后追责的方法来规制选择性执法保存诸多缺陷 。例如出于救援本钱的限制 ，当事人并不会都愿意破费精神申请复议或提起诉讼 。特殊是这种事后执法追责无法有用从事前预防泛起逾越法定裁量权规模的选择性执法 ，因此还需要寻找能够有用地从事前避免选择性执法逾越行政裁量权规模的规制途径 。
从社科法学的视角思索 ，最为有用的事先规制途径是将“是否在裁量权规模内实验选择性执法”纳入到行政机关（包括行政执法机关及其同级地方政府）的审核评价系统中 ，作为审核行政机关事情绩效的主要指标 。这是由于在压力型体制之下 ，审核评价系统中评分项目组成了一样平常事情最为主要的指挥棒 ，种种行政机关都会依据审核评价系统中的项目分派注重力与精神 ，且与项目中的分值比例成正比 。例如假设招商引资事情在审核评价系统中所占分值比例是大头 ，那么行政机关的事情注重力与精神就会按等比例分派到招商引资事情中 ，在其他事情项目中的分派比例就会响应镌汰 。因此 ，若是要确保选择性执法中的执法强弱转变限制在法定行政裁量规模内 ，那么就应将这一要求纳入到行政执法机关及其同级政府的事情审核评价系统中 ，作为评分项目予以严酷要求 。这样 ，选择性执法的法治化就与行政执法机关及其同级政府形成激励相容的效应 ，严酷在法定行政裁量权规模选择执法强度的转变就可以纳入到行政执法机关的效用函数中 ，引发其自动遵照的动力 。更进一步而言 ，若是能将这一要求纳入到“提升竞标赛”下地方政府主政官员的提升审核指标系统中 ，那么就能引发地方政府主政官员推行法治化选择性执法的起劲性 ，形成最为基础的动力 。无论是为了实现政策目的照旧实时回应民意 ，只要有审核评价系统的约束 ，行政执法机关都会自觉将选择性执法中的强度转变控制在法定裁量权规模内 。
第三 ，以上所述的规制途径主要适用于政策型选择性执法与回应型选择性执法 ，关于本钱型选择性执法的规制途径则有所差别：
直接执法本钱所导致的选择性执法源于执法本钱有限性与违法行为无限性之间的客观矛盾 ，镌汰此类选择性执法的直接途径是增添执法经费的供应 。由于行政执法机关仅为各级政府部分下属的一个组成部分 ，其执法经费一定会受到财务经费预算份额的约束 ，不会是无限制的支付 。并且行政执法机关作为地方政府各个组成部分中的非强势部分 ，其职能与经济生长这一地方政府最常见的中心事情并不完全合拍 ，甚至有时还会起到反向阻碍的功效（如严酷的情形执法可能会导致污染严重但对地方经济GDP增添有孝顺的企业外迁） ，以是在地方财务预算分派中往往处于弱势职位 ，很难获得富足的经费包管 。在执法实践中地方财务 ；峤姓执法机关的罚没收入与其执法经费相挂钩 ，按比例返还一部分罚没收入作为执法经费 ，行政执法机关则进一步将罚没收入与执法职员的小我私家事情绩效挂钩 ，以激励其举行执法 。[34]财务制度的这种设置在一定水平上引发了行政执法机关执法的起劲性 ，客观上镌汰了一部分选择性执法的爆发 。可是同时催生了许多负面效果 ，如行政处分种类的设定过于着重？睢⑿姓执法职员乱？钇捣ⅰ⒀阒捶ǖ恼飨蠓浩鸬 。因此 ，在财务上包管行政执法机关富足的经费支持 ，阻止以罚没收入来支持执法经费的供应是镌汰此类选择性执法的须要途径 。
间接执法本钱所导致的选择性执法源于执法所依据的执律例范与社会详细情境转变之间的矛盾 。镌汰此类选择性执法的重心在于增强执律例范的顺应性 。从立法事前方面而言 ，应在立法阶段增强民众的加入性 ，普遍吸收民众的意愿 ，尊重社会中恒久形成的习惯 ，阻止成文立法与之爆发冲突 ，并适时将民间习惯吸收入成文立法 。从立法事后方面而言 ，在执法阶段也应建设有用的行政法执法反响机制 ，实时将行政执法历程中发明的执律例范不相宜之处举行有用反响 ，并配套便捷的修法程序 ，适时将执法历程中发明的执律例范问题予以矫正 ，阻止行政执法机关不得已执行不适时宜的执律例范 。虽然成文执律例范与社会详细情境之间保存着永恒的矛盾 ，可是这些矫正机制的设立能够在一定水平上缓和这种矛盾 ，并由此镌汰行政执法机关因规避间接执法本钱而实验的选择性执法 。
总而言之 ，选择性执法的理想类型剖析显示选择性执法的保存具有其一定性 ，对选择性执法的规制目的主要应在于限制而非杜绝 ，其规制途径主要在于指导而非压制 。认可选择性执法的一定保存与选择适当的规制途径两者相辅相成 ，务实的规制方法才华镌汰选择性执法的保存 ，指导选择性执法受到制度的有用约束 ，真正实现严酷执法 。
（责任编辑：章永乐）
Copyright ?2014 - 2025 Zoebio Pharmaceuticals Co.,Ltd. All Rights Reserved. 备案号：沪ICP备18047299号-1